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观点 | 郑秉文:企业年金引入自动加入机制宜早不宜迟

发布日期:2021-11-01

郑 秉 文

中国社会科学院世界社会保障中心主任,中国社会科学院郑州研究院常务副院长,中国社科院研究生院教授,博士生导师。

10月23日,在中国社会科学院大学第二届社保管理论坛上,中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文就“企业年金引入自动加入机制宜早不宜迟”发言。

作为养老保障第二支柱,中国尚有几亿人未纳入企业年金制度保障。相较于近年快速发展的机关事业单位职业年金制度,企业年金制度发展滞后。下一步需推动企业年金与职业年金制度“双金”均衡发展,尽快推动企业年金引入自动加入机制,避免将来拉大贫富差距。

中国于2004年和2015年分别建立企业年金制度和机关事业单位职业年金制度,以保障退休人员退休后的生活水平。从资金来源看,两者组成包括单位缴费、个人缴费、基金投资运营收益等收入。企业年金中,企业和职工个人缴费合计不超过本企业职工工资总额的12%。职业年金费用单位缴纳本单位工资总额的8%,个人缴纳本人缴费工资的4%。目前两项制度分别有约2800万和4100万人参加,基金资产分别约为2.45万亿元和1.6万亿元。

郑秉文说,目前100%的公务员和60%左右的事业单位人员加入了职业年金制度,企业年金发展17年仅仅覆盖约2800万人,这意味着7亿多城乡劳动者尚未有第二支柱保障。从资产规模看,职业年金后年(2023年)必然赶上企业年金规模。“双金如果发展不均衡,实现共同富裕就显然缺少一个制度性保障。”

郑秉文认为,“双金”若缺乏均衡发展,企业年金发展或将永远赶不上职业年金。他说,,进入新常态 以来,企业年金增量几乎停滞,完全是存量缴费的增加,需要迫切制定企业年金发展办法,迅速扩大参与覆盖面。而职业年金发展迅速的重要启示在于尽快引入自动加入机制。

部分声音或认为,经济下行新常态背景下,这一措施可能增加企业负担。郑秉文说,2017年企业年金办法更新时,他曾提出引入自动加入机制,当时相关部门考虑由于经济进入新常态不久,企业下行压力大并未引入,但从学术角度看,需对未来发展趋势有清醒认识。“如果再等,恐怕机会窗口越来越小,而不是越来越大。”

他说,职业年金目前已是机关事业单位退休人员退休收入的一部分,企业年金亦可视为工人收入的一部分,作为企业雇主的必然成本。而一旦不是作为工资收入看待,企业年金就会成为“负担”。他认为,需要尽快在企业年金引入自动加入机制,实现双金均衡发展,避免使其成为贫富差距拉大的制度因素。

养老保险制度已成为实现共同富裕的基础性制度。郑秉文说,中国养老保险制度已经过整整30年发展,不仅改革了社会经济形态,也改变人的养老观念,其中两个时间节点具有转折意义。1991年确立的现代缴费型养老保险制度改变了过去所有养老金来自财政或企业直接成本的历史,促进劳动力自有流动,基本实现养老保障全覆盖。至2004年,企业年金来自于市场,市场在养老金的作用越来越大。甚至将来某一天开始,来自于市场的份额可能并不亚于来自于国家的基本险份额。

职业年金自2015年建立以来发展迅速。郑秉文介绍,中国机关事业单位建立现代养老保险制度,是“开天辟地”的大事,它彻底改变了几十年来“公款养老”的格局。相较于常见的自愿加入、自动加入、强制加入三大类雇主计划加入方式,中国职业年金制度实际上是“超级自动加入机制”,个人没有选择权与退出权。

中国的加入方式选择与制度转型密切相关。郑秉文称,过往中国的公务员和事业单位退休金完全来自于财政,转型过程中需要建立现代工资结构和退休收入结构,同时不能降低待遇。“基本险和补充险应该分开,但分开时又不能降低退休替代率,还要模仿企业年金的DC型(缴费确定型)信托的制度结构,这就产生了超级自动加入机制。”

同时,职业年金内部存在“小二元结构”。他举例,公务员单位为财政全额拨款,全部加入职业年金,事业单位分为全额拨款和非全额拨款,前者可以加入职业年金,但非全额拨款加入企业年金。此外,事业单位存在“编内编外”之分,编内加入职业年金,编外则加入企业年金。由于职业年金制度不同,加入企业年金的需要经费自筹。其中以医院的小二元结构最为明显。

郑秉文介绍,参照2018年数据,全国医院人员为700万人,涵盖560万公立医院人员和140万私立医院人员,若合并基层医疗卫生机构、社区卫生服务站、乡镇卫生院等,全国合计1200万人。问题在于,在560万公立医院人员中,约45%为编外人员,意味着约250万人参加企业年金。现实是,这部分人参与企业年金的人数很少。

“在两个省的调研数据上,更多是形式大于内容,他们没有参加企业年金,”郑秉文说,医院明显的二元结构导致明显的“身份排斥”和“年金歧视”问题,编外人员或非全额拨款人员基本离年金很远。不过,完全依靠财政供养难度也很大。

长远来看,小二元结构可能带来隐患。郑秉文说,这一结构可能导致身份固化,影响向上流通通道,不利于非同级财政全额供款单位之间、由财政全额供款单位到非财政全额供款单位、由机关事业单位到企业流动。“不用说全国劳动力大市场,就是行业内流动都很难”。

此外,目前职业年金的单位缴费部分采取记账模式,可能导致未来巨大的财政负担。郑秉文提到,在记账利率为5%的假设下,2015年的财政减负效果是95%,但到2040年将降到37%,2050年降至22%。

其在两省测算的结果显示,在基年2015年个账记账规模为4816元的情况下,如记账利率为5%,到2050年,两省记账规模将达到116万和182万。而在退休时趸交100-200万元的单位缴费将成为巨大财政负担。

郑秉文预计,未来地方财政压力出现后,职业年金可能从DC蜕化成DB型(待遇确定型)。个人部分可能是DC型,单位缴费并不一定。他说,在财政非常困难的情况下,若退休高峰期到来,地方政府可能选择按月定额支付。

“单位缴费部分就有可能变成了一个权益型的终身年金化产品。这个产品是指数化的吗?是随着CPI增长的吗?是随着社平工资增长的吗?这些都是空白,到时候退休人员的权益能否得到保障既是风险也是隐患。”他说。

他建议,单位缴费应由虚帐改为实帐。他说,改革长痛不如短痛,经过测算财政亦可以支撑,越早做实负担越小,做实越晚负担越大。

同时,对于建立企业年金的编外和非全额拨款人员,包括哪些没有能力建立企业年金的编外或非全额拨款人员,应让他们回归职业年金,由他们的“雇主”即政府来缴纳,再加上他们自筹的资金,进入职业年金系统,与编内人员一致,彻底消除“年金歧视”。

为确保收益率提升,职业年金应考虑放开个人投资选择权。郑秉文说,放开个人投资选择权讨论已久,现有制度设计实则损失了年龄低、风险承受能力更高的年轻参保人的利益。由于企业年金标准不一,管理存在问题,或可考虑从受教育程度较高、职业化组织化程度高、刚刚发展起来的职业年金开始试点。

来源:社科大政管微信公众号

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